在环保事业中，政府的作用举足轻重。一段时间以来，我国政府环保职能的履行离公众期望还有一定距离，而一些地方政府环保履职不力的一个重要原因，是法律没有对有关环境的政府行为给予足够的规范和制约。《环境保护法》的修改，有利于积极应对并解决这个问题。
有关环境的政府行为事关人民群众切身利益
有关环境的政府行为，是指政府作出的可能对环境带来重大影响的规划行为、建设项目环评审批行为和环境保护执法行为。其中规划行为指《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环评法》）第7条规定的国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划和第8条规定的国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划。实践中，这三类政府行为均事关人民群众切身利益，需要用完善的制度予以规范和制约。
政府行为应受到规范与制约
第一，政府的规划行为要受到规范和制约。原因有四，其一，规划可能给环境带来严重的甚至不可逆转的有害影响。历史上和当前在这方面都有沉痛教训，以至于我们至今仍在偿还“生态欠账”。其二，规划的性质决定了必须受到规范和制约。规划具有方向性，这种方向性与规划的其他性质如稳定性和广泛性相结合，决定了规划一旦出错，其经济、社会和环境代价将极其高昂。其三，地方政府的“唯GDP”冲动及其惯性。近年来，虽有科学发展观的提出和加快转变发展方式的政策指引，但一些地方“唯GDP”发展方式的冲动和惯性仍然存在，不顾环境和生态承载力的不良规划仍然时有出现。其四，规划是政府预防环境问题的基本手段和特有权力。由于规划的方向性、稳定性和广泛性，规划如果制定得好，可以产生长时间、大范围的预防效果。好规划就是好预防，好预防需要好规划。为了做好预防，规划活动必须受到规范和制约。
第二，政府的建设项目环评审批和环保执法行为要受到规范和制约。大量的事实和研究表明，在缺乏制度约束的情况下，某些政府官员倾向于乱作为或者懈怠其职责。只有使这类政府行为受到规范和制约，才能克服政府环保履职中的这种乱象。
政府行为只能靠法律手段约束
第一，仅靠官员的自律难以奏效。当前，先发展起来的东部沿海地区在污染的“倒逼”下，转型维艰；在发展中的中西部，不少地方的发展仍是粗放型的。单靠官员的自律，难以摆脱“先污染、后治理”的老路。
第二，仅靠行政部门自律不现实。各级政府可以通过作出行政决定、制定行政法规和部门规章来规范和制约有关环境的政府行为。实际上，行政部门制定了不少这类规范性文件，但不少地方政府缺乏自律意识，这些文件的规范和制约作用大打折扣。
第三，法律规范和制约有强制力保证实施。法律中的规范和制约有关环境的政府行为的规则和制度，是对政府自律的必要补充，这种他律不可缺少。法律是包括政府官员在内的全体人民意志的集中体现，不容违背。
第四，依法治国的需要。作为国家权力机关，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会及其常委会应当为作为执行机关的国务院和地方人民政府的有关环境的政府行为制定行为规则。依法行政的前提是有法可依，这是依法治国的需要。
为政府设立行为准则
以法律规范有关环境的政府行为，就是用法律为这种政府行为设立行为准则。这种行为准则是政府官员不得突破的行为底线，以法律问责和行政问责作为保障。
第一，《环境保护法》的修改，规范了可能对环境带来重大影响的规划行为。以法律进一步规范可能对环境带来重大影响的规划行为，要以保障科学民主决策为重点：在对可能给环境带来重大影响的规划作决策时，应依据环境与生态客观规律决策；民主决策则要求决策过程透明，决策信息公开，邀请各方利害关系人和社会公益代表有效参与并充分表达意见，同时尊重和慎重对待不同意见。以规则和制度来防止决策时的“一言堂”，一是对规划信息公开做出详细的可操作的规定；二是对公众参与规划决策过程给予更加切实的程序性保障，建议在国务院和各省级人民政府设立由合格的非政府人士组成的环境咨询委员会，并赋予该委员会列席政府有关规划会议的权利，把规划环评的公众参与常设化、组织化，使民间意见在体制内得到及时表达；三是在规划制定过程中要提出并讨论拟议规划的替代方案（包括“不行动”方案），以便决策者和公众对不同的方案进行比较和选择；四是要规定将可能给环境带来重大影响的规划提交本级人民代表大会常委会审议和批准。
第二，《环境保护法》修改进一步规范了建设项目环评审批和环保执法。进一步规范建设项目环评审批，一是要解决政府主要领导对环评的不当干预的问题；二是完善建设项目环评信息公开制度和公众参与程序，为公众和所有利益相关方表达意见提供切实的渠道和程序性保障；三是强化法律问责和行政问责。以法律进一步规范环保执法，重点在于解决乱作为和懈怠问题，解决的办法是加强对执法者的监督。
靠监督和问责制约政府行为
制约有关环境的政府行为主要靠监督和问责。监督和问责都是为了使政府官员守住行为底线。监督分为内部监督和外部监督。内部监督指的是政府内部不同部门之间的监督，特别是环保部门对其他部门有关环境的政府行为的监督。外部监督指的是行政机关以外的主体如人大、公众、社会组织、公共媒体、法院等对行政机关的监督。问责分为行政问责和法律问责。行政问责指的是由行政机关依法对违反法律法规的行政机关责任人员追究行政责任。法律问责指的是由国家检察机关依法对涉嫌犯罪的行政机关责任人员追究刑事责任和行政相对人依法对行政机关提起行政诉讼。
就《环境保护法》的执行而言，加强对规划行为的监督，要从加强内部监督和外部监督两个方面入手。加强内部监督，需要建立和完善有关的程序和组织机构，确保环保部门有关规划的专业意见能够得到有效的表达。建议在国务院和省级地方人民政府恢复并完善政府环保联席会议制度。环保部门关于各种规划的意见可以在这个平台上与其他部门的意见相博弈，做到环保优化经济发展。在加强外部监督方面，要加强人大监督和社会监督。在加强人大监督方面，建议用法律规定将有关环境的规划，如土地利用规划和各类专项规划（包括其环境影响评价报告书）提交人大常委会审议和批准，并由人大运用其监督权（听取专项汇报的权力、质询权乃至罢免权等）对规划的实施进行监督。在社会监督方面，建议用法律对规划信息的公开和规划利益相关者及公益性社会组织的有效参与做出细致而切实的程序性规定。
此外，建议强化对规划环评的问责。特别是对政府在规划环评过程中的信息公开、征求意见等重要环节规定问责。对规划制定机关和相应的政府主要领导在这些环节上的违法和违规要依法依规严肃问责。这将对规划的科学民主决策提供有力的保障。
为了加强对环评审批行为和环保执法行为的监督，还要进一步完善审批信息和执法信息的公开制度。这些行为通常是具体行政行为，对其问责可依据《行政许可法》、《行政复议法》和《行政诉讼法》等进行。
为了完善对有关环境的政府行为的监督和制约制度，还需要创立以行政诉讼为后盾的政府环保履职督促制度。建议立法机关适时修改《行政诉讼法》，规定合法的中国非营利组织有权以提起行政诉讼为后盾，要求政府在一定期限内依法履行环保职责，即在该期限内政府没有依法作为的情况下，非营利组织有权向法院提起关于该政府行为的行政诉讼。
政府是环保事业中的一个重要主体，规范和制约有关环境的政府行为十分必要。《环境保护法》的修改，不仅进一步规范和制约了有关环境的政府行为，也是强化环保部门有法可依、依法执法的有力保障。
（作者单位：上海交通大学法学院环境资源法研究所）
