国务院本周批准由央行提出的国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行三大政策性银行的改革方案，即明确将国开行定位为开发性金融机构，而中国进出口银行、中国农业发展银行进一步明确了政策性银行的定位。
政策性金融诞生于二次世界大战后市场恢复或重建的过程中，而政策性金融大行其道，则在于所谓的市场金融“失灵”。未开发或低利润的领域都是商业性金融不愿介入的“失灵”领域。只是，未开发或低利润是个动态概念，一旦市场成熟了，政策性金融就要退出，因为市场化金融的效率是最高的。另外，政策性金融机构终究要讲求金融运行规则，如公司治理、内控机制和风险防范等，否则就不可能有持续运行，甚至可能给政府背上沉重负担。
由此，通常的做法是，让政策性金融涉足商业性金融业务，一来降低财政负担，实现可持续运营，二来现实中(特别是发展中的市场经济)很难区分纯粹社会利益领域和纯粹商业利益领域，而两者混同往往会使经营效率不甚理想，因为很难避免套利和道德风险，比如以政策上的优势来获取商业性利益，或者以政策不回避亏损来掩盖商业经营损失。据国际货币基金组织(IMF )统计，在全球125个国家的120个政策性金融机构，有三分之一以上亏损，平均不良率逾10%。因此，改革政策性金融是常态化工作，以社会效益弥补损伤的市场效率。当然，最好的做法是，在政策性金融的扶持下，某一领域的“失灵”降低了，或市场成熟了，政策性金融也就可以退出了。
不管是“二战”后重建，以及后来的快速城市化，还是政府主导的经济发展模式，或以国有大型银行对接主办企业的金融体系，抑或出口导向的经济发展战略，我国与日本都存在很大的相似性。目前，中国企业“走出去”、“一带一路”战略，与上世纪70至80年代日本企业海外大规模并购、“日本制造”走向全球也很相似，在战后日本建立了覆盖面广(出口导向、中小企业、农业、区域开发、住房)、规模巨大的国有金融体系，即所谓的“两行十库”，这也是实现其国家战略的政策性金融体系。但是，20世纪90年代，日本启动政策性银行“瘦身”计划，合并和私有化是主流，特别是最大的政策性银行——政策投资银行(DBJ)启动私有化进程，驱动原因是财政紧缩与政策性金融无限扩张的矛盾。日本进入“失去10年”的通缩期后，政府缩减财政支出，但对政策性银行的长期依赖，造成贷款投入刚性增加，这倒逼日本政府追加资本金投入和为损失“买单”。2004年末，给政策金融注入的国债融资占全部国债余额的40%以上，财政紧缩失效了。到1995年末，政策性金融贷款余额达356万亿日元，相当于全日本规模银行贷款总量(554万亿日元)的三分之二，这在国际上是最高的。以住房贷款为例，至2000年末，日本住宅金融公库提供的贷款累计达76万亿日元，而所有民间金融住房贷款仅66万亿日元。调查发现，政策性金融以低成本资金优势超长期投融资，与民间金融相比优势突出，政策性金融完全挤占了民间份额。但是，日本的住房、区域开发、农林等领域在上世纪90年代初已相当市场化，但政策性金融机构大而不倒、主办企业依赖低成本融资，再加上政府掩盖，遂造成日本银行业利润不断下滑、信贷紧缩和陷入通缩衰退。截至2004年，日本政策性金融机构的不良债权累计额已超过8万亿日元，不良率接近10%。
尽管我国政策性金融资产仅占金融机构总资产的12%，但这个数据没有把国有商业银行承担的政策性业务计算在内。2008年以来，我国商业银行在住房、融资平台、基础设施等具有政策属性的领域发放贷款迅速增加。目前，这三类贷款加上政策银行贷款，占银行业总贷款的比重超过40%。由于政策性业务与商业性业务不分，商业银行的道德风险再次泛起，商业银行大肆套取政府隐性担保之红利，追逐房价上涨、影子银行和股市投资等高风险业务成为普遍现象，成为拖累银行资产质量、加剧财政兜底风险的主要原因。去年，我国商业银行不良率连续12个季度攀升，已进入新一轮不良资产高发期。
因此，在本次国务院批复我国三大政策性银行的改革方案中，最大的亮点就在于明晰了占据我国政策性银行一般资产的国开行定位，即开发性金融，回归市场化为主导的定位，而不再是纯政策性金融机构，这事实上是政策性金融机构“瘦身”。一方面，这是我国财政收入增长由过去动辄25%转入到“个位数”、地方财政风险凸显的结果;另一方面，也是我国未来基建投融资方式市场化，更多发挥资本市场作用(PPP、债券)的开始。
不过，笔者认为，此次政策性金融体系的调整，还应将国有商业银行承担的政策性金融业务剥离出来。与日本类似，我国国有控股商业银行的住房贷款、新型城镇化过程中的基础设施贷款、地方政府融资平台贷款，政策性很强。去年，国开行成立了住宅金融事业部，主攻棚户区改造，而住房公积金改组为政策性住房银行的改革正在推进，未来还应加速改革进程，力争建立完善的、中国特色的政策性住房金融体系。
从国际惯例看，城市化基础设施和地方政府融资，在资本市场发行地方债、资产证券化和PPP等是主流模式。但是，在直接融资需要的信用、评估和监管体系还未建立的情况下，应尽快通过政策性金融的形式将这些业务从商业银行中剥离出来。事实上，这些业务本来就属于国开行“开发性金融”定位的范畴。因此，应以国开行市场化的开发金融定位为契机，探索建立棚户区改造、基础设施、地方政府贷款的市场化投融资渠道。
目前，在债券融资、海外融资和证券化方面，国开行有优势也有实践，因而上市、发行债券、国际市场融资的全面市场化，在倒逼国开行建立负债偿付硬约束机制的同时，也是建立我国基础设施和区域开发资本市场融资主渠道的契机;另一方面，基础设施和区域开发到一定程度时，若市场培育和成熟时，应适时通过银团贷款、商业银行信贷、证券化等，以商业性金融进入实现开发性金融的退出。
